Uma inquietação presente na análise da atividade do controle externo é a verificação de qual parâmetro de controle está sendo usado para orientar a atividade administrativa do Estado e, também, para aplicar sanções a gestores públicos e demais jurisdicionados.

Se, por um lado, reconhece-se ao controle a possibilidade de realizar auditorias e promover a melhoria da Administração a partir de princípios constitucionais, não se pode perder de vista que o gestor, em sua atividade, está vinculado ao princípio da legalidade. Se há o dever estrito de agir conforme permissão expressa da lei, não lhe caberia punição ao atuar dentro dos limites da lei – ainda que em possível contradição à sua finalidade.

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Essa discussão foi realizada no julgamento do Acórdão 1958/2026-Plenário pelo Tribunal de Contas da União (TCU). Tratou-se de recursos interpostos por diretores e técnicos da ANTT contra condenação anterior que considerara irregular a autorização conferida pela agência à alteração de controle da concessionária da BR-393/RJ, entre outros motivos, pelo fato de a nova controladora não possuir os requisitos de habilitação previstos no Edital de Licitação original, como, por exemplo, patrimônio líquido robusto.

Ainda que não ignorando a estranheza de uma análise expedita por parte da agência, o TCU reviu seu posicionamento anterior, reconhecendo que, à época dos atos, a então vigente Resolução ANTT 2.310/2007 não estabelecia dever legal ou regimental de replicar os critérios do edital original para a alteração de controle.

Assim, o TCU afirmou que, na ausência de parâmetro de controle prévio, objetivo e inequívoco, não é cabível caracterizar culpa grave ou erro grosseiro do gestor público.

Desse modo, a um só tempo, aplicou três dispositivos da LINDB (Lei 13.655/2018) para avaliar a conduta dos gestores. Em primeiro lugar, o art. 22, considerando os obstáculos e as dificuldades reais do gestor para interpretação das normas sobre gestão pública, reconhecendo que a ANTT atuara em cenário adverso diante da crise da concessão, com elevado descumprimento de obrigações e pedido de relicitação, para dar agilidade na aprovação da transferência de controle como solução regulatória.

Também, o art. 24, ao entender que não poderia revisar a validade do ato regulatório a partir de mudança posterior de orientação sobre a transferência de controle – com alteração da Resolução da ANTT justamente após apreciação desse caso.

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Por fim, o art. 28, ao descaracterizar como erro grosseiro a atuação que levou em consideração a norma vigente à época e a decisão de Diretoria Colegiada que se baseou em notas técnicas e pareceres jurídicos convergentes e favoráveis à tese da possibilidade de transferência do controle da concessão.

Tem-se, assim, mais um julgado realizado em contexto de recentes decisões do TCU que conferem deferência à atividade das agências reguladoras e buscam estabelecer critérios mais claros para responsabilizar seus técnicos[1].

[1] Como, por exemplo, também o Acórdão nº 943/2026-P, de 15/04/2026, referente a representação acerca de possíveis irregularidades na celebração de aditivo a contrato de arrendamento no Porto de Aratu-BA.