Reforma reforçou garantias e STF as preservou; o que a Corte recusou foi mudança de família processual e conversão de garantias em imunidade ou atalho prescricionalNa sessão plenária do último dia 25 de junho, o Supremo Tribunal Federal concluiu, na ADI 7.236, o capítulo mais sensível da reforma promovida pela Lei 14.230/21: a comunicação entre a esfera penal e a ação de improbidade administrativa. O Plenário, à unanimidade, declarou a parcial inconstitucionalidade do art. 21, § 4º, da Lei 8.429/92, com interpretação conforme a Constituição.
A decisão criminal transitada em julgado, em processo que discuta os mesmos fatos, somente impedirá a ação de improbidade em três hipóteses: reconhecimento das excludentes do art. 65 do Código de Processo Penal, prova da inexistência do fato (art. 386, I) e prova de que o réu não concorreu para a infração penal (art. 386, IV). A mesma compreensão vale para a rejeição da denúncia e para o arquivamento precluso por proposição do Ministério Público, ressalvada a reabertura autorizada pelo art. 18 do CPP.1
Sob o dispositivo técnico corre uma questão maior, que acompanha a Lei 14.230/21 desde a sanção: qual é o estatuto processual da ação de improbidade depois da reforma?
Duas leituras disputavam a resposta. A primeira aproximava a demanda do processo penal: absolvido o réu no crime, qualquer que fosse o fundamento entre os incisos do art. 386 do CPP, extinguia-se a via da improbidade. A segunda mantinha a ação na jurisdição civil e no microssistema da tutela coletiva, onde a independência das instâncias é a regra e a comunicação, exceção reservada aos juízos de certeza. O Plenário escolheu a segunda.
A opção já vinha anunciada. O relator, ministro Alexandre de Moraes, suspendera o dispositivo em dezembro de 2022, ao fundamento de que “a comunicabilidade ampla pretendida pela norma questionada acaba por corroer a própria lógica constitucional da autonomia das instâncias”.2 O mérito confirmou a direção da cautelar.
A gramática do processo civil coletivo
As hipóteses escolhidas pelo Tribunal têm assinatura reconhecível. A prova da inexistência do fato e a da não concorrência para a infração correspondem ao regime que o art. 935 do Código Civil impõe à responsabilidade civil e que o art. 21, § 3º, da própria Lei 8.429/92 já reproduzia; as excludentes do art. 65 do CPP sempre fizeram coisa julgada no cível.
A absolvição por insuficiência probatória (art. 386, II, V e VII) e a fundada em atipicidade penal (art. 386, III) ficaram de fora: os tipos da lei de improbidade são mais abertos que os penais e tutelam objeto próprio, a probidade administrativa; a conduta atípica para o direito penal pode configurar ato ímprobo, e a prova que faltou no processo-crime pode ser produzida na ação de improbidade, cujo regime instrutório é distinto.3
Em vez de importar a lógica preclusiva do processo penal, o STF aplicou à improbidade a gramática da jurisdição civil e do processo coletivo: instâncias independentes como regra, comunicáveis nos estritos juízos de certeza. Dois pontos alteram a prática: a exigência de trânsito em julgado da decisão criminal, porque eficácia preclusiva definitiva pressupõe decisão definitiva; e a ressalva do art. 18 do CPP, pela qual o arquivamento por falta de base encerra juízo provisório e o surgimento de novas provas autoriza a retomada da persecução.
O desfecho: a prescrição intercorrente
A assentada de 1º de julho de 2026 encerrou o julgamento. Por maioria, o Tribunal declarou a inconstitucionalidade da expressão “pela metade do prazo previsto no caput deste artigo”, constante do art. 23, § 5º, fixando em vinte anos o prazo máximo de prescrição. Ficaram vencidos os ministros Nunes Marques, Luiz Fux e Gilmar Mendes, que julgavam improcedente a ação no ponto e propunham a modulação dos efeitos.4
O impacto é direto. Pelo texto de 2021, interrompida a prescrição, o prazo recomeçava pela metade dos oito anos do caput, isto é, por quatro anos. Suprimida a expressão, recomeça por inteiro, sob o teto global de vinte anos. A régua é a mesma aplicada ao § 4º do art. 21: dispositivos que convertiam garantias em atalhos para a extinção prematura da responsabilização vêm sendo podados, preservado o núcleo garantista.
Diferentemente da solução unânime dada à absolvição criminal, a divergência aqui foi expressiva e incluía proposta de modulação, o que recomenda atenção à íntegra do acórdão quanto às ações em curso. A prescrição, de todo modo, alcança apenas a pretensão sancionatória: o ressarcimento fundado em ato doloso permanece imprescritível, nos termos do Tema 897.
Três decisões, uma direção
O julgamento fecha uma trajetória iniciada em 2022. No Tema 1199 da repercussão geral, o STF assentou que a Lei 14.230/21 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade, qualificados como “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção”, e recusou a aplicação automática da retroatividade penal benéfica.5
Nas ADIs 7.042 e 7.043, restabeleceu a legitimidade ativa concorrente e disjuntiva entre o Ministério Público e as pessoas jurídicas lesadas.6 Agora, na ADI 7.236, recusou a prevalência da esfera penal. Lidas em conjunto, as três decisões apontam para o mesmo lugar: a demanda permanece ancorada na jurisdição civil e nos modelos procedimentais do microssistema da tutela coletiva.
O resultado repercute no debate em torno do art. 17-D, segundo o qual a ação por improbidade “não constitui ação civil”. A doutrina se dividiu: Didier Jr. extraiu do novo regime a categoria do processo punitivo não penal, estranho ao processo coletivo; Zaneti Jr. sustentou a permanência da ação no microssistema, com incidência supletiva de suas técnicas;7 Mazzilli leu a cláusula como simples subtração às regras gerais da Lei 7.347/85;8 Wanis denunciou a insustentabilidade do dispositivo perante a Constituição e a Convenção de Mérida, propondo como remédio os controles de constitucionalidade e a interpretação conforme.9 A linha jurisprudencial consolidada dá razão ao núcleo da tese da permanência.
O caminho para o art. 17-D: interpretação conforme
A técnica empregada no § 4º indica o método para o próprio art. 17-D: preservar o texto naquilo que ele comporta e podar o que excede a Constituição. Aplicada ao dispositivo, a operação conduz à leitura que venho sustentando desde os primeiros comentários à reforma, escritos com Carla Bonfadini:10 a cláusula “não constitui ação civil” delimita o objeto litigioso e organiza pedidos, subtraindo a demanda às regras gerais da Lei 7.347/85 sem retirá-la do microssistema.
As pretensões metaindividuais fluem pela ação civil pública, por determinação do parágrafo único; a desclassificação do art. 17, § 16, funciona como válvula de comunicação entre os regimes; e a tutela ressarcitória conserva autonomia, como confirmam a Súmula 329 do STJ e o Tema 897.11
Os efeitos práticos são imediatos. Para as defesas, a absolvição por falta de provas deixa de operar como trava da improbidade, e a estratégia de aguardar o processo-crime perde rendimento diante da exigência de trânsito em julgado. Para o Ministério Público, o fundamento do decreto absolutório passa a ser o dado decisivo na análise de viabilidade, o que recomenda atenção à qualificação do inciso do art. 386 na certidão do juízo criminal. No campo prescricional, os prazos interrompidos recomeçam por inteiro, observado o teto de vinte anos. Em qualquer caso, a sobreposição de sanções pelo mesmo fato segue submetida à dosimetria conjunta do art. 22, § 3º, da LINDB.
O essencial está decidido: a reforma reforçou garantias e o STF as preservou; o que a Corte recusou foi a mudança de família processual e a conversão dessas garantias em imunidade ou em atalho prescricional. A ação de improbidade segue sendo o que o art. 37, § 4º, da Constituição sempre disse que ela é: instrumento civil de tutela coletiva da probidade administrativa, com regime sancionatório próprio e portas abertas para o microssistema.
1 STF. Tribunal Pleno. ADI nº 7.236/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes. Julgamento de mérito quanto ao art. 21, § 4º, da Lei nº 8.429/1992, por unanimidade, na sessão plenária de 25 de junho de 2026, conforme a respectiva certidão de julgamento, com suspensão do exame dos demais dispositivos impugnados.
2 STF. Medida Cautelar na ADI nº 7.236/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, decisão de 27 dez. 2022, conforme GOMES, Camila Paula de Barros. Improbidade administrativa e a mitigação da independência das instâncias. Revista Juris UniToledo, Araçatuba, v. 10, n. 1, p. 16-17, 2025.
3 GOMES, Camila Paula de Barros. Improbidade administrativa e a mitigação da independência das instâncias. Revista Juris UniToledo, Araçatuba, v. 10, n. 1, p. 13-19, 2025.
4 STF. Tribunal Pleno. ADI nº 7.236/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes. Conclusão do julgamento na sessão plenária de 1º de julho de 2026: por maioria, parcial procedência quanto ao art. 23, § 5º, da Lei nº 8.429/1992, com declaração de inconstitucionalidade da expressão “pela metade do prazo previsto no caput deste artigo” e prazo máximo de 20 (vinte) anos de prescrição, vencidos os Ministros Nunes Marques, Luiz Fux e Gilmar Mendes; o Ministro Dias Toffoli, vencido quanto ao § 5º, consignou acompanhar o relator também no julgamento do art. 21, § 4º, realizado na sessão anterior, conforme a respectiva certidão de julgamento.
5 STF. Tribunal Pleno. ARE nº 843.989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes (Tema 1199 da repercussão geral).
6 STF. Tribunal Pleno. ADI nº 7.042 e ADI nº 7.043, DJ de 31/08/2022.
7 DIDIER JR., Fredie; ZANETI JR., Hermes. Improbidade administrativa, processo coletivo e a Lei nº 14.230/2021: consensos e dissensos numa coautoria. Revista do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, n. 89, p. 133-145, jul./set. 2023. As posições individuais constam de itens de autoria isolada: Zaneti Jr., p. 137-143; Didier Jr., p. 143-145.
8 MAZZILLI, Hugo Nigro. A natureza jurídica da ação de improbidade administrativa no direito brasileiro. Revista do Ministério Público do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, n. 92, p. 201-202, jul./dez. 2022.
9 WANIS, Rodrigo Otávio Mazieiro. A insustentabilidade sistêmica do art. 17-D da nova Lei de Improbidade Administrativa: a criação de uma ação sui generis e o retrocesso protetivo de suas consequências. Revista do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, n. 83, p. 149-170, jan./mar. 2022.
10 CAVACO, Bruno de Sá Barcelos; BONFADINI, Carla. Breves anotações processuais sobre a lei 14.230/21 e seu impacto no campo do combate à corrupção. Migalhas, coluna Elas no Processo, 16 dez. 2022. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/coluna/elas-no-processo/361202/breves-anotacoes-processuais-sobre-a-lei-14-230-21.
11 Súmula nº 329 do STJ: “O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública em defesa do patrimônio público”. STF. Tribunal Pleno. RE nº 852.475 (Tema 897 da repercussão geral): “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”.
Aproveite as Melhores Ofertas do Prime Day
Descontos exclusivos em notebooks, celulares, livros, eletrônicos, escritório, casa inteligente, Alexa, Kindle, SSD, monitores, impressoras e muito mais.
⚡ Ofertas por tempo limitado. Os estoques podem acabar rapidamente.
🛒 Acessar Ofertas do Prime DayTransparência: O SpedTax participa do Programa de Associados da Amazon e pode receber comissão por compras qualificadas realizadas por meio deste link, sem custo adicional para você.