Saber o que um candidato pretende fazer é apenas uma parte da avaliação de um plano de governo. Na saúde, importa também compreender por quais decisões essas propostas terão de passar para chegar à execução.

Entre a proposta apresentada ao eleitor e a política que chega à população existe uma sequência de decisões sobre orçamento, competências, legislação, pactuação entre União, estados e municípios e capacidade de execução. Algumas estão ao alcance direto do Executivo. Outras dependem do Congresso.

Ao analisar as propostas de Lula, Flávio Bolsonaro e Ronaldo Caiado para a saúde, uma pergunta adicional se impõe: do que cada um precisará do Legislativo para implementar aquilo que propõe?

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A comparação mostra que as três agendas exigem caminhos institucionais distintos para serem implementadas.

Qualquer governo eleito em 2026 encontrará uma primeira restrição comum: o ciclo de planejamento já em curso.

Quem assumir a Presidência em janeiro de 2027 ainda governará, naquele ano, sob o Plano Plurianual (PPA) 2024–2027. O novo Plano Plurianual será elaborado e submetido ao Congresso durante o primeiro ano de governo e começará a vigorar em 2028.

Em 2027, o novo governo terá de iniciar sua agenda dentro de um planejamento herdado e, simultaneamente, negociar com o Congresso o PPA que organizará os três anos seguintes do mandato.

A primeira agenda legislativa da saúde já estará colocada no início do mandato: PPA, LDO e orçamento.

A discussão não se limita ao volume de recursos destinado à saúde. Envolve sua distribuição, o espaço de programação do Executivo e a forma como prioridades nacionais conviverão com a participação parlamentar na alocação do orçamento.

No plano de Lula, grande parte das propostas está apoiada na continuidade ou ampliação de políticas e estruturas existentes. Mais Médicos, Farmácia Popular, atenção especializada, Atenção Primária, vacinação, transformação digital e fortalecimento da produção nacional em saúde não exigem, em princípio, uma reconstrução legislativa do Sistema Único de Saúde (SUS).

O ponto crítico, nesse caso, será sustentar financeiramente a expansão pretendida.

Uma política pode estar prevista em lei e contar com estrutura administrativa, mas não alcançar a escala pretendida se faltarem recursos, capacidade de execução ou continuidade.

A carreira interfederativa do SUS exige outro tipo de construção. Embora a discussão já tenha avançado institucionalmente, sua implementação ainda precisa definir vínculo, financiamento, adesão dos entes e responsabilidades.

Sua implementação ultrapassa a competência normativa do Ministério da Saúde e exigirá combinar financiamento, legislação e pactuação federativa.

No Complexo Econômico-Industrial da Saúde, parte relevante da base normativa já está construída. O desafio se concentra na regulamentação, nas prioridades de investimento, no orçamento e na capacidade de execução.

Na agenda de Lula, a interlocução com o Legislativo deverá concentrar-se no financiamento, na institucionalização de mudanças específicas e na continuidade das políticas que o plano pretende ampliar.

No plano de Flávio Bolsonaro, a dependência legislativa varia conforme a profundidade das mudanças propostas.

Seu programa prevê atualização dos valores pagos pelo SUS, maior utilização da capacidade privada, ampliação da telessaúde e do atendimento domiciliar e interoperabilidade entre informações dos sistemas público e privado. Também apresenta intenção de modificar mecanismos de funcionamento e remuneração do sistema.

Nem todas essas medidas dependem de uma nova lei. O SUS já pode atualizar formas de remuneração por diferentes instrumentos administrativos; a telessaúde possui marco legal; e a legislação admite participação complementar da iniciativa privada na assistência.

Parte relevante dessa agenda cabe no marco institucional já existente.

A dependência do Congresso aumenta se a mudança alcançar a estrutura de financiamento do SUS.

A Lei Complementar 141 já estabelece critérios para aplicação e distribuição de recursos da saúde entre os diferentes níveis da Federação. Se as mudanças puderem ocorrer dentro dessa arquitetura, uma parcela importante da agenda poderá avançar por regulamentação, financiamento e pactuação.

Se a proposta alterar estruturalmente critérios de rateio, responsabilidades entre União, estados e municípios ou mecanismos definidos em lei complementar, a tramitação no Congresso passa a ser parte necessária da implementação.

O plano ainda não permite estabelecer até onde pretende alterar a arquitetura atual de financiamento. Essa definição é decisiva para identificar o instrumento normativo necessário.

Há uma diferença significativa entre mudar uma forma de pagamento e modificar a arquitetura de financiamento do SUS.

A proposta de interoperabilidade entre os setores público e privado também exige maior especificação. A integração de informações pode melhorar a continuidade do cuidado e reduzir duplicidades, mas dados de saúde são dados pessoais sensíveis. Uma arquitetura nacional que envolva SUS, hospitais privados, prestadores e outros agentes precisará estabelecer responsabilidades, segurança, finalidade de uso e regras de compartilhamento.

Quanto mais ampla for a integração pretendida, maior será a exigência de governança regulatória e, conforme o desenho adotado, de adequações legislativas.

O ponto ainda pouco desenvolvido no plano é a rota normativa da reforma: quais mudanças dependem de decisão administrativa, quais exigem pactuação federativa e quais precisarão ser submetidas ao Congresso.

A agenda de Caiado utiliza, em maior medida, instrumentos já disponíveis no SUS. Regionalização, organização de filas por gravidade, fortalecimento da Atenção Primária, vacinação, diagnóstico precoce e parte das iniciativas de transformação digital podem avançar por gestão, financiamento, regulamentação e coordenação federativa.

Considerada a agenda setorial, a necessidade de alteração legislativa estrutural é menor.

A principal questão de implementação aparece quando essa agenda é lida em conjunto com a política fiscal proposta pelo candidato.

Caiado anunciou a intenção de encaminhar uma emenda constitucional (PEC) estabelecendo limite para o crescimento das despesas federais, vinculando sua expansão a uma parcela do crescimento do PIB. Se mantida no programa de governo, a medida produzirá efeitos sobre o conjunto do orçamento federal, inclusive sobre as condições de financiamento das políticas de saúde.

Na saúde, o problema não se resume à preservação do piso mínimo previsto na Constituição. Cumprir o mínimo constitucional e dispor de capacidade financeira para executar uma política de expansão são questões diferentes.

O plano propõe ampliar acesso, regionalizar a oferta, aprimorar diagnóstico, incorporar tecnologia e responder ao envelhecimento da população. Essas escolhas pressionam despesas de custeio e investimento e exigem capacidade de financiamento ao longo do tempo. Parte desse crescimento decorre de fatores que não estão sob controle direto do governo, como mudança demográfica, maior prevalência de doenças crônicas, incorporação tecnológica e aumento da demanda por cuidados continuados.

A questão relevante é como uma regra geral que limite o crescimento das despesas tratará setores cuja demanda tende a crescer por razões demográficas, epidemiológicas e tecnológicas.

Se todas as despesas estiverem submetidas ao mesmo limite, haverá disputa crescente por espaço dentro do orçamento. Se saúde ou determinadas despesas receberem tratamento diferenciado, o desenho da regra precisará estabelecer os critérios. Se o piso constitucional permanecer como principal proteção do setor, será necessário demonstrar se o montante resultante comporta a expansão prevista no próprio plano.

Há ainda uma consequência institucional: como a regra fiscal proposta depende de alteração constitucional, parte das condições de financiamento da agenda de saúde será definida durante a negociação da PEC com o Congresso. O texto aprovado poderá não reproduzir integralmente o desenho apresentado durante a campanha.

A viabilidade da agenda de saúde de Caiado dependerá, assim, da forma como a nova regra fiscal tratará as necessidades crescentes de financiamento do setor. O plano ainda precisa esclarecer qual espaço será efetivamente preservado para responder a essas necessidades.

A comparação evidencia três tipos distintos de dependência institucional.

Os três candidatos precisarão do Congresso, mas não precisarão dele para as mesmas coisas.

Para Lula, a interlocução legislativa concentra-se sobretudo no orçamento, na continuidade das políticas e em mudanças institucionais específicas. No plano de Flávio Bolsonaro, a dependência do Congresso aumenta conforme a reforma avança sobre financiamento e integração público-privada. Para Caiado, a questão central está na compatibilização entre a política de saúde e a regra fiscal proposta para o conjunto do governo.

A dependência do Congresso não deve ser interpretada, por si só, como fragilidade do plano. Mudanças estruturantes frequentemente exigem autorização legislativa e construção de maioria política.

O problema está em propor uma mudança que depende de outros Poderes, de recursos adicionais ou de adesão federativa sem indicar como essas condições serão construídas.

A leitura dos planos muda quando os compromissos são confrontados com as decisões necessárias para executá-los. Algumas cabem diretamente ao Executivo; outras dependem do orçamento, de estados e municípios, de nova legislação ou de alteração constitucional. Saber onde cada proposta se encontra nesse percurso permite avaliar não apenas sua intenção, mas sua possibilidade de implementação.

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Um programa de governo não precisa antecipar todos os detalhes da administração que ainda será formada. Precisa, no entanto, oferecer elementos suficientes para compreender como pretende passar da decisão à entrega.

Na saúde, a distância entre promessa e entrega passa necessariamente pelo Executivo, pelo Congresso, pelo orçamento e pela Federação. Um plano começa a demonstrar capacidade de governo quando essa trajetória pode ser reconhecida antes da eleição, e não apenas descoberta depois dela.