Senado, União e entidades municipais apresentaram suas contribuições ao Supremo Tribunal Federal (STF) na elaboração da proposta de súmula vinculante contra pautas-bomba – projetos de lei que criam gastos públicos ou reduzem a arrecadação, contrariando o ajuste fiscal do governo. Com as primeiras sugestões já protocoladas, abre-se prazo para a manifestação da Procuradoria-Geral da República (PGR) e, na sequência, para a análise da comissão de jurisprudência e dos ministros. Pelos prazos regimentais, são 45 dias de trâmite.

De um lado, o Senado se posiciona contra a edição da súmula, e, caso vencido, propõe uma versão mais restritiva do alcance da regra do que a sugerida pelo ministro Gilmar Mendes.

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Do outro, governo federal e municípios pretendem evitar leis que elevem gastos sem a previsão de onde virá o dinheiro. O Ministério da Fazenda estima impacto fiscal de R$ 1 trilhão em dez anos de projetos que tramitam no Congresso Nacional, por isso, o governo quer apertar o cerco.

A edição de uma súmula vinculante foi proposta pelo ministro Gilmar Mendes em um momento em que o governo Lula e o Congresso travaram um verdadeiro embate após o andamento de projeto de leis com impactos bilionários aos cofres públicos, como a criação de pisos nacionais para categorias profissionais e renegociação de dívidas rurais.

O objetivo do STF é tentar diminuir a judicialização entre os Poderes, que acabam acionando a Justiça para resolver os conflitos, como o que ocorreu no caso do piso da enfermagem e da desoneração da folha de pagamentos. No fim de junho, Gilmar Mendes propôs a súmula e o presidente do STF, Edson Fachin, abriu prazo para contribuições.

A tese proposta pelo ministro Gilmar Mendes diz assim:

“O art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias aplica‐se à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, sendo inconstitucional a lei ou ato normativo que crie ou altere despesa obrigatória, conceda benefício fiscal ou implique renúncia de receita sem prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro, bem como sem a indicação das respectivas medidas compensatórias, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal.”

Argumentos da União

A Advocacia-Geral da União (AGU), representando o governo Lula, se manifestou a favor da edição da súmula, mas propôs ajustes para ampliar e detalhar o enunciado original do ministro Gilmar. O objetivo é tentar resguardar o Executivo das pautas-bombas do Legislativo.

Entre as alterações estão a estimativa fundamentada e atualizada dos custos, com memória de cálculo, metodologia e premissas para que o legislador e os órgãos de controle avaliem a consistência dos números.

A União também quer evitar pressões do Legislativo de usar pautas-bomba em momentos de tensão de poderes. Por isso, propõe que a exigência de estimativa de impacto e as compensações já incidam no curso do processo legislativo e não apenas na lei já promulgada – o que não está na redação original do ministro Gilmar. Ainda, requer a inclusão do termo incentivo fiscal, para ampliar o alcance da súmula.

Para a AGU, a súmula do Supremo deve ser aplicada para qualquer poder que exerça função normativa, não só o Legislativo. A ideia é evitar interpretações mais restritivas da norma.

A União sugere menção expressa ao princípio da sustentabilidade orçamentária e cria uma gradação de sanções que não está estabelecida na proposta original. Dessa forma, as consequências jurídicas serão diferentes a depender do nível de descumprimento de quem elaborar a norma.

Pelo texto do ministro Gilmar, a consequência de uma lei sem estimativa de impacto financeiro e de medidas compensatórias é a inconstitucionalidade. A AGU avança e pede para que fique expresso na súmula a invalidade e ineficácia de qualquer ato legislativo que não esteja de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), como a adequação à lei orçamentária e a compatibilidade com os instrumentos de planejamento (PPA, LDO).

Municípios

Tanto a Confederação Nacional dos Municípios (CNM) quanto à Frente Nacional dos Prefeitos (FNP) se manifestaram nos autos a favor da nova regra. A primeira entidade representa municípios menores, e a segunda, as maiores cidades.
As duas entidades chamam a atenção para as obrigações criadas para os municípios, como por exemplo, no estabelecimento de pisos nacionais para categorias profissionais.

De acordo com a CNM, são 186 proposições legislativas, entre projetos de lei e propostas de emenda à Constituição (PEC) somente com pisos. Por isso, a entidade propõe que a súmula deixe claro que a exigência de estimativa e compensação fiscal também protege os municípios contra a transferência de encargos sem financiamento.

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Senado

Em sentido oposto, em defesa da atividade parlamentar, o Senado se manifesta pela rejeição da súmula, pois ela pode engessar o Legislativo, uma vez que os parlamentares não têm todas as informações orçamentárias que dispõe o Executivo. E não só isso: sem a previsão do recurso, o Senado avalia que o parlamentar não poderá, sequer, levar a proposição adiante.

Por isso, se a súmula não for rejeitada, a primeira ideia do Senado é que se exija apenas a estimativa de impacto orçamentário e financeiro, sem exigir medidas de compensação – conforme prevê a literalidade do artigo 113, do ADCT.

Como segunda opção, o Senado propõe ao STF que a eventual falta de indicação de medidas de compensação ao aumento de despesa afete apenas a eficácia da lei, o que significa que a lei continua válida e vigente, mas só poderia ser aplicada quando as medidas de compensação forem apresentadas.

Subsidiariamente, caso a súmula seja aprovada nos moldes propostos pelo Supremo – exigindo tanto a estimativa de impacto orçamentário e financeiro quanto as medidas de compensação –, o Senado requer que os efeitos da decisão sejam modulados, isto é, só valham da aprovação em diante. O objetivo é evitar que leis já aprovadas sem cumprir as regras sejam consideradas inconstitucionais.