A ministra Cármen Lúcia, do Supremo Tribunal Federal (STF), rejeitou uma ação proposta pela Associação Brasileira das Empresas de Benefícios ao Trabalhador (ABBT) visando a derrubada de dispositivos do Decreto 12.712/2025, publicado pelo governo Luiz Inácio Lula da Silva (PT) em novembro de 2025. O decreto impõe novas regras às operadoras de vale-alimentação (VA) e vale-refeição (VR) no país sob o âmbito do Programa de Alimentação ao Trabalhador (PAT). A ministra considerou que a ação não reúne condições para que seja conhecida.

Para Cármen Lúcia, a jurisprudência do STF assentou que o controle abstrato de constitucionalidade não é a via apropriada quando, para análise da constitucionalidade de norma, seja imprescindível a análise prévia de norma infraconstitucional, não se admitindo assim o exame de alegada inconstitucionalidade reflexa.

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Na avaliação da ministra, a alegada ofensa à Constituição, se ficasse demonstrada, seria indireta. Por essa razão, entendeu que “a natureza indireta da alegada ofensa constitucional desautoriza o conhecimento da presente ação direta de inconstitucionalidade”.

Na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7962, a ABBT defendia que o Decreto 12.712/ 2025 extrapolava os limites do poder regulamentar, bem como violou os princípios constitucionais de reserva de lei, da livre iniciativa, da proporcionalidade e da razoabilidade.

Em linhas gerais, a norma questionada pela ABBT introduz novas diretrizes que visam aumentar a concorrência e reduzir custos para estabelecimentos como restaurantes e supermercados, e dispõe de prazos, que já estão próximos, que as empresas responsáveis pelo benefício devem cumprir, inclusive em relação aos contratos já firmados.

Para a ABBT, a norma promoveu alterações substanciais e inovadoras na estrutura jurídico-operacional do PAT, tendo consequentemente desbordado dos limites do poder regulamentar outorgado pela Constituição. Assim, argumenta que, além de instituir a obrigatoriedade do arranjo de pagamento aberto para arranjos com mais de 500 mil trabalhadores, o decreto do Executivo limitou “por via jurídica imprópria” os preços praticados pelas empresas facilitadoras do PAT – ou seja, a chamada MDR (taxa de desconto) – e, ainda, reduziu abruptamente o prazo de liquidação da operação de pagamento. A redução passou de 30 para 15 dias.

Na inicial, a associação afirma ainda que a ruptura da cadeia de atribuições das facilitadoras de pagamento a partir da abertura do arranjo tende a dificultar a atividade fiscalizatória atualmente feita pelas empresas facilitadoras do PAT sobre a rede de estabelecimentos credenciados. Consequentemente, segundo a ABBT, a abertura do arranjo pode ainda dificultar a rastreabilidade das transações, o que prejudicaria a efetividade do PAT enquanto política pública.

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Manifestações da AGU e PGR

Nos autos do processo, a Advocacia-Geral da União e a Procuradoria-Geral da República (PGR) se manifestaram de forma favorável às alterações promovidas pelo decreto do PAT.

A AGU defendeu a validade do Decreto 12.712/2025 e afirmou que a abertura dos arranjos — um dos pontos de maior preocupação sobre a norma, segundo a ABBT — é uma medida necessária em um mercado “fortemente concentrado”. Segundo o órgão, a estrutura de arranjos fechados de pagamento afeta diretamente os trabalhadores beneficiários, na medida que, além de terem que suportar o repasse dos altos custos de aceitação arcados pelo varejo, têm a sua liberdade de escolha restringida.

Em relação à limitação das tarifas de MDR e intercâmbio, a AGU argumenta que as taxas fixadas não constituem controle geral de preços nem interferem indiscriminadamente no setor de meios de pagamento. “Trata-se de regras específicas incidentes sobre operações abrangidas pela disciplina própria dos benefícios de alimentação e refeição ao trabalhador, destinadas a preservar sua finalidade legal e a evitar a reintrodução indireta de práticas vedadas pelo legislador”, diz um trecho da manifestação.

Assinada por Paulo Gonet, a manifestação da PGR ao Supremo afirma não ver ofensa à segurança jurídica ou ao ato jurídico que justifiquem a concessão da medida cautelar pretendida pela ABBT. Segundo o órgão, as relações contratuais e as atividades desenvolvidas por setores regulados estão submetidas a alterações normativas destinadas à adequação de políticas públicas.

De acordo com a PGR, o decreto questionado foi “precedido de instrução técnica e diálogo interministerial”, elementos que oferecem reforço à compreensão de que a regulação não se mostra arbitrária ou desprovida de racionalidade administrativa. Além disso, segundo a procuradoria, a alegação fundada na ausência de Análise de Impacto Regulatório (AIR) não “surpreende”.