O fortalecimento do Congresso Nacional nos últimos anos não foi acompanhado pelo fortalecimento das regras internas e pela melhoria das formas de deliberação — pelo contrário, uma série de mecanismos concentrou poder nas presidências da Câmara dos Deputados e do Senado, diminuiu a transparência e aumentou a discricionariedade nos procedimentos. 

Essa é a conclusão de um estudo sobre o fortalecimento do Legislativo no Brasil coordenado pelos cientistas políticos Beatriz Rey e Sergio Fausto e publicado pelo Instituto FHC nesta quarta-feira (5/8). 

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De acordo com os pesquisadores, grande parte do aumento da influência do Poder Legislativo — em especial da Câmara dos Deputados — se apoiou em práticas informais, usos estratégicos do regimento e arranjos que reduziram a previsibilidade e transparência do processo decisório.

Beatriz Rey explica que, em vez de focar na ideia de que é preciso uma ampla reforma política, o estudo se concentrou em analisar os principais mecanismos internos que contribuíram para esse resultado — e a fazer recomendações de mudanças que poderiam ser feitas. 

“O fortalecimento do Congresso não é uma coisa ruim. O problema é falta de transparência e de controle da sociedade sobre esse processo, a pouca previsibilidade e o aumento de decisões arbitrárias dos presidentes das casas legislativas”, diz ela ao JOTA. 

O estudo identificou três principais situações que contribuíram para esse resultado. 

O primeiro é o uso indiscriminado do sistema de votação híbrido, que permitiu que deputados votem projetos à distância — até Propostas de Emenda à Constituição (PECs) chegaram a ser votadas dessa forma. 

O segundo é o esvaziamento do trabalho das comissões, especialmente na Câmara dos Deputados. E o terceiro é a instabilidade do colégio de líderes, que não funciona adequadamente desde 1991. 

As três questões ajudaram a ampliar a discricionariedade das Presidências e das Mesas Diretoras, afirma Rey — o que por sua vez diminui a previbilidade, a possibilidade de controle e gera instabilidade para o país.

O estudo não foi a fundo no problema das emendas parlamentares. Por sua complexidade e importância, diz a pesquisadora, o tema merece uma análise futura focada unicamente nessa questão. 

Votação à distância

Uma grande parte das manobras que ampliaram esse poder sem controle foi através do uso excessivo de mecanismos criados para situações excepcionais — que passaram a operar como instrumentos regulares de deliberação e decisão. 

O Sistema de Deliberação Remota (SDR) — onde deputados e senadores podem votar temas à distância — foi criado durante a pandemia e possibilitou a atuação dos parlamentares em um momento de necessidade. No entanto, o sistema passou a ser acionado de forma discricionária a partir de 2022, quando a crise da Covid-19 já havia passado, a partir de uma regulamentação genérica feita por atos da Mesa Diretora. 

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Sem regras mais específicas, até mesmo uma PEC chegou a ser votada pelo sistema, a PEC dos Precatórios, em 2025. 

De acordo com o estudo, o plenário virtual esvaziou o debate colegiado direto, fragilizou o papel das comissões temáticas como centro da atividade legislativa e deslocou negociações e relatorias para arenas informais e pouco transparentes.

“A deliberação remota impede a verificação rigorosa das condições em que o voto é exercido”, diz Beatriz Rey. 

“Ela também favorece a dispersão dos parlamentares em relação às pautas e expõe o processo a interferências indevidas de terceiros”, afirma. 

Além disso, por poder ser usado de forma arbitrária, o mecanismo concentra poder nas presidências legislativas. 

O estudo recomenda que se restabeleça a presença física como padrão regimental, condicionando as sessões remotas a situações de emergência formalmente justificadas. 

Além disso, afirma que é preciso proibir expressamente a votação de PECs em sessões híbridas ou remotas e garantir a migração imediata de qualquer matéria para o rito presencial se um décimo dos parlamentares exigir isso, além de eliminar a arbitrariedade da Mesa Diretora na convocação de sessões não presenciais por meio de parâmetros regulamentares pré-definidos.

Para Rey, o ideal é que essas mudanças aconteçam não a partir de decisões das Mesas — o que seria improvável de qualquer forma na atual configuração — mas a partir de propostas legislativas que levantem a discussão sobre a importância dessa regulamentação. 

Comissões temáticas

O estudo aponta que as comissões parlamentares são importantes porque funcionam tanto como filtros procedimentais, quanto como pontos de veto e como arenas de especialização informativa.

No entanto, o papel dessas comissões vem enfrentando um processo sistemático de esvaziamento, especialmente na Câmara dos Deputados, em favor da centralização de agenda na Presidência da Casa e do uso tático de atalhos regimentais.

Esse movimento de centralização teve como marco a aprovação acelerada da Resolução 58/1994, que concedeu ao Presidente da Câmara o poder de reencaminhar diretamente ao plenário ou a outros órgãos proposições cujos prazos regimentais nas comissões tivessem expirado.

O dispositivo retirou a autonomia dos presidentes de comissão — um grupo institucionalmente mais heterogêneo do ponto de vista partidário, explica Rey. 

“Na prática, a substituição do parecer colegiado por relatórios proferidos de última hora diretamente no plenário compromete a qualidade técnica das normas e esvazia a deliberação descentralizada”, diz ela. 

Para mitigar esse problema, o estudo propõe a criação de condições objetivas para a retirada de pauta, justificativas formais e salvaguardas regimentais de controle colegiado.

A pesquisa do Instituto aponta também que a degradação do escrutínio técnico foi aprofundada com a utilização estratégica do apensamento de proposições, ou seja, da possibilidade de agrupar projetos com o mesmo tema. 

O mecanismo foi concebido para harmonizar matérias correlatas, explica Rey, mas foi transformado em um instrumento informal de aceleração. 

Um exemplo é a PEC do Estado de Emergência em 2022, apensada a uma proposta já em fase avançada para suprimir a análise de admissibilidade e vetar a apresentação de emendas. 

O apensamento de matérias em estágios díspares de tramitação e a posterior introdução de substitutos amplos deslocam o poder decisório do colegiado para relatores individuais, diz o estudo. 

Paralelamente, a dinâmica das Medidas Provisórias (MPs) expõe um colapso na articulação intercameral.

Embora a Emenda Constitucional 32/2001 tenha redefinido os limites do Executivo ao vedar temas específicos e instituir a apreciação prévia por Comissões Mistas paritárias, essas comissões foram suspensas em 2020 por causa da pandemia.

Em vez de um parecer da comissão mista, a MP passou a ser analisada por alguns parlamentares definidos para essa função, que apresentam suas conclusões em plenário. Isso expandiu o poder da Câmara – onde a votação das MPs é iniciada – sobre o texto final, em detrimento do Senado.

O impacto é que, em vez de rejeição formal das MPs, houve um aumento expressivo de sua perda de eficácia por decurso de prazo — a omissão deliberada do Congresso passou a operar como o principal filtro de encerramento das MPs. 

Dados do estudo mostram que a conversão de MPs em lei, predominante nas décadas de 1990 e 2000, cedeu espaço para picos de caducidade a partir de 2016, atingindo o ápice em 2020. 

Essa inação produz uma distorção institucional relevante: a medida entra em vigor, gera efeitos materiais e financeiros imediatos, mas caduca sem a consolidação normativa pelo Poder Legislativo, convertendo a instabilidade jurídica em método de gestão da pauta.

Rey explica que a caducidade é muito negativa em comparação com uma análise que de fato rejeita a proposta. “Além de ser importante que o Congresso não se omita, existe um custo político na rejeição que permite a cobrança daquele parlamentar posteriormente”, diz ela. 

Colégio de líderes

Concebido como o arranjo central de coordenação e definição da pauta na Câmara dos Deputados, o Colégio de Líderes opera formalmente sob a regra do voto ponderado proporcional ao tamanho das bancadas. 

No entanto, a aplicação desse desenho não acontece desde 1991, aponta o estudo. 

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Desde então, o órgão sofreu uma captura funcional pela Presidência da Casa, que assumiu a prerrogativa de sua convocação e condução sem sequer compor nominalmente o colegiado.

Os pesquisadores apontam que essa “fluidez procedimental” gerou a privatização do debate público: a deliberação institucional cedeu espaço a encontros informais em jantares e residências particulares, deslocando decisões centrais de pauta para um ambiente imune ao controle social. 

Rey afirma que, para estancar a conversão de um órgão regimental em um “clube corporativo de ocasião”, a reforma do arranjo exige uma nova institucionalização do colégio, via regimento interno. 

Isso implicaria fixar seu caráter estritamente deliberativo, impor periodicidade mandatória para as reuniões e exigir a publicação prévia da ordem do dia em canais oficiais, alinhando a transparência da liderança ao padrão formal cobrado das comissões temáticas.