O Substitutivo ao PL 5.960/2025, apresentado na Comissão de Desenvolvimento Econômico da Câmara dos Deputados, parte de uma pergunta pouco comum na política tecnológica brasileira: o que permanece quando o incentivo termina?

O país sabe criar fundos, conceder crédito, reduzir tributos e comprar tecnologia. Mas, se a empresa não aprende a adaptar o que adquiriu, o órgão público continua dependente do fornecedor e o conhecimento desaparece com a equipe: houve gasto, não necessariamente desenvolvimento.[1]

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Esse é o aspecto mais relevante do substitutivo. Seu centro não está em um novo benefício fiscal nem em uma lista de tecnologias prioritárias. Está na tentativa de construir as condições para que recursos dispersos se transformem em capacidade nacional: dados reutilizáveis, infraestrutura computacional, padrões técnicos, compras de inovação e cooperação entre empresas, universidades, laboratórios e Estado.

O trabalho recente de Paulo N. Figueiredo e Marcela Cohen ajuda a explicar essa diferença. Os autores investigam como empresas de mercados emergentes deixam de ser usuárias ou imitadoras e acumulam capacidade de inovação. A resposta não está apenas no capital disponível ou no ambiente econômico. Está na continuidade de iniciativas de aprendizagem capazes de transformar conhecimento externo em competência própria.[2]

Figueiredo e Cohen chamam esse processo de desenvolvimento da capacidade de absorção dual. A dimensão externa permite aprender com fornecedores, clientes, universidades e centros de pesquisa. A interna permite incorporar esse aprendizado às rotinas da organização. Sem a primeira, a empresa se isola. Sem a segunda, o fornecedor aprende por ela e a dependência permanece.

Os autores propõem três critérios para avaliar esse percurso: incidência, consistência e efetividade. A aprendizagem precisa ocorrer com intensidade, persistir no tempo e elevar a capacidade real da organização. Esses critérios oferecem uma régua melhor para políticas públicas. Volume desembolsado, número de projetos e quantidade de beneficiários medem atividade. A pergunta substantiva é outra: depois do apoio, o beneficiário consegue fazer algo que antes não conseguia?

O Substitutivo ao PL 5.960/2025 pode ser lido como uma tentativa de levar essa pergunta ao nível da política de desenvolvimento. Ele não transfere ao Estado a tarefa de aprender pelas empresas. Procura reduzir o custo da aprendizagem, aproximando recursos que hoje permanecem fragmentados. É nesse ponto que a qualidade institucional deixa de ser uma abstração e se torna parte da infraestrutura econômica.

Padrões técnicos permitem que soluções conversem; interoperabilidade evita sistemas isolados; laboratórios reduzem dúvidas sobre qualidade. Williamson mostrou que localizar parceiros e negociar também tem custo. Pfeffer e Salancik lembram que nenhuma organização controla todos os recursos necessários. Como dados, talento e conhecimento estão distribuídos, instituições devem facilitar sua combinação.[3],[4]

Isso redefine capacidade estatal e soberania. Um Estado preparado sabe formular problemas, contratar soluções, exigir portabilidade e avaliar resultados. Soberania não é autarquia, mas capacidade de substituir fornecedores, auditar sistemas e participar da definição de padrões. Estados Unidos, União Europeia, Japão e Coreia do Sul combinam pesquisa, infraestrutura e cooperação para ampliar essa margem.[5]

O Substitutivo ao PL 5.960/2025 traduz essa lógica, primeiro, ao tratar dados como infraestrutura econômica. Seus arts. 6º a 13 disciplinam espaços de compartilhamento e bases públicas reutilizáveis. O texto associa a reutilização a documentação, metadados, atualização, interoperabilidade e acesso automatizado. Não basta publicar uma base. É preciso torná-la compreensível e tecnicamente utilizável.

Circulação não significa abertura irrestrita. O projeto europeu DECODE propôs uma alternativa entre exposição e bloqueio: definir acesso, finalidade e condições de uso. A LGPD não exige imobilizar informações; invocá-la abstratamente para negar dados públicos prejudica transparência e inovação. O maior ativo da economia de dados talvez seja a confiança que permite distinguir uso legítimo de apropriação abusiva.[6],[7]

O substitutivo também trata de armazenamento, processamento e capacidade computacional. Acesso episódico não gera competência. Para deixar capacidade no país, o investimento deve envolver formação e experimentação. Importa menos quantas horas foram consumidas do que os problemas que empresas e pesquisadores passaram a resolver sozinhos.

Nos arts. 25 a 31, normalização e avaliação da conformidade aparecem como instrumentos de confiança. Padrões proporcionais permitem comparar soluções; padrões capturados protegem incumbentes. Por isso, o Substitutivo ao PL 5.960/2025 privilegia voluntariedade, equivalência e participação plural.

A Rede Insoed, prevista nos arts. 32 a 36, conecta universidades, laboratórios e setor produtivo, sob coordenação técnica do Inmetro, para produzir referenciais e metodologias, sem transferir poder regulatório. Em termos de Figueiredo e Cohen, pode ampliar a absorção externa. Mas conhecimento disponível ainda precisa ser internalizado.[8]

Há também um dado de origem institucional. O substitutivo nasceu no Congresso Nacional, arena à qual a Constituição confiou a deliberação legislativa e onde o conhecimento técnico deve iluminar o debate político, econômico e federativo — não substituí-lo. Em tecnologia, a forma de elaborar importa. Soluções duradouras raramente vêm de desenhos fechados, concebidos acima dos conflitos que pretendem ordenar.

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Nada disso garante o resultado. Redes podem ser cerimoniais. Dados podem ser publicados sem qualidade. Compras públicas podem perpetuar dependências. Padrões podem virar barreiras. Por isso, incidência, consistência e efetividade precisam se tornar critérios de governo: os instrumentos serão usados? Sobreviverão às trocas de dirigentes? Elevarão a capacidade de desenvolver e adaptar tecnologias? Ou produzirão apenas reuniões, relatórios e certificados?

O mérito analítico do Substitutivo ao PL 5.960 está em colocar essas perguntas no centro do desenho normativo. A próxima geração de políticas digitais não será julgada apenas pelo dinheiro mobilizado ou pelas tecnologias adquiridas, mas pelo conhecimento que permanecer. Desenvolvimento tecnológico começa quando o projeto termina e o país já não precisa recomeçar do zero.

[1] Câmara dos Deputados, Comissão de Desenvolvimento Econômico, Substitutivo ao Projeto de Lei 5.960, de 2025, apresentado em 6 ago. 2026.

[2] Paulo N. Figueiredo e Marcela Cohen, “Strategic Leadership and Innovation Capability Accumulation in Emerging Market Firms”, International Journal of Innovation Management, v. 30, n. 3/4, 2026, DOI 10.1142/S1363919626500209.

[3] Jeffrey Pfeffer e Gerald R. Salancik, The External Control of Organizations, Harper & Row, 1978.

[4] Oliver E. Williamson, The Economic Institutions of Capitalism, Free Press, 1985.

[5] Comissão Europeia, International Digital Strategy for the European Union, 2025; METI, Strategy for Semiconductors and the Digital Industry.

[6] Tribunal de Contas da União, “Falta de publicidade pelos órgãos públicos diminui transparência e dificulta controle social”, 2025.

[7] Comissão Europeia, Decentralised Citizens Owned Data Ecosystem — DECODE, Horizon 2020.

[8] Substitutivo ao PL 5.960/2025, arts. 32 a 36. A Rede é colaborativa, consultiva e não decisória, sob coordenação técnica do Inmetro.